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作者:徐勤政、何永、甘霖、杨兵、刘剑锋、熊文

      摘要:老城更新和城市体检是新一轮北京城市总体规划着重强调的两项实施内容,在城市治理结构不断下沉的过程中,街区单元作为政策落地、民意生根、市场回应的基本载体,实际决定了政府推进“精治、共治、法治”的实施成效。本文以大栅栏街区为对象,通过梳理和评估九类存量要素,试图聚焦老城现实问题、剖析制度根源,旨在建构普适性的“街区诊断”分析框架,为理性提出老城更新新思路、新模式提供支撑和借鉴。分析认为,造成大栅栏现状城市更新困局的因素众多,根本性的问题在于三方面:一是公房产权制度和实施资金瓶颈导致公共治理先天不足、后继乏力;二是基础设施和公共服务短板影响街区管理水平提升;三是城市贫困累积和文化功能衰败造成街区社会生态渐趋恶化。

关键词:城市体检 街区诊断 街区生态 城市更新

      大栅栏街区属于北京老城33片历史文化保护片区之一,位于北京市西城区前门地区正阳门西南侧,辖9个社区,总面积约1.26平方公里。大栅栏历经700年风雨洗礼,沉淀了深厚的历史文化底蕴,保留了京城历史延续最长的城市肌理,累积了浓郁的商业氛围,是北京市最大、最重要的传统商业文化区之一。

      历史上,大栅栏是老北京商业文化的“门户地带”;现在,大栅栏是拱卫天安门政治中心的“窗口地区”,也是彰显大国首都特色的“中轴节点”和“金名片”标志地段,位置和地位十分重要。

      然而,大栅栏也是北京老城发展困局的一面镜子、一个缩影。她是大国首都之窗、古都文化之门、老城更新之眼;但同时她也是距离天安门最近的贫困者湿地、是一个京腔京韵日渐消弭的文化孤岛,还是一片公共财政难以自持的治理沙地。

      在新版北京总规“聚焦老城、突破老城、复兴老城”背景之下,大栅栏的升级改造越来越呈现出更为宏远的时空色彩,即城市复兴期待“中国故事”、城市升级期待“北京样板”。可以说,如果大栅栏的问题能解决,北京老城的发展就有指望;如果北京老城更新开拓了新范式,全国范围的城市更新工作就更容易建立新秩序、形成新格局。

      规划是发展的龙头,也是实施的纲领,未来大栅栏地区如何定位?如何布局?如何提升?规划(特别是控规)要想精准指导实施,关键是要以现状问题为导向,了解现状、吃透问题,深刻地暴露矛盾、全面地分析矛盾、妥善地解决矛盾。

      客观地说,城市更新如果仅仅停留于街道外壳和建筑表面,就如肠胃之疾医腠理,徒劳无功、积重难返。现下居民需要的不是户外空间的“锦上添花”,而是深入院落房屋的“雪中送炭”;相应地,城市治理应该着力改善街区社会生态、文化生态、管理生态,进行深入居民内心的调查咨询和深入骨髓的机制改革。

      为此,北京市城市规划设计研究院联合北京建筑大学、北京工业大学、北京爱特拉斯信息科技有限公司等单位,开展了针对大栅栏地区的街区诊断和城市更新研究,课题组通过人本观察、“角色扮演”、存量梳理、政策评价等方式,深入分析了大栅栏产权复杂、供需错位、定位摇摆、分散治理等结构性、根源性问题,并试图回答“建设一个怎样的首都窗口地区”这一历史性命题。

      2017年2月-11月,课题组从“三伏”战到“三九”,对大栅栏地区进行了密集而艰苦的“扎针、蹲点”式调研和“即访即录”式诊断,进而建构了“一个诊断规程、一个完整数据库、一套政策汇编、一个实施办法、一组创新模式”的诊断分析机制。限于篇幅,本文仅对大栅栏街区诊断的部分前端结论作简要介绍。

门
大栅栏有114条街巷,但现状绝大部分道路宽度都难以满足市政管线常规方式敷设要求

      历史上先有斜街后有大栅栏,铁树斜街-大栅栏西街-大栅栏街这一条斜街,相传最早是由金中都遗民向元大都迁移走出的路,连接了两个都城的城门。现状大栅栏共有114条街巷,但5米以上能行车的路只有十几条,好处是完整保留了胡同的肌理,但胡同尺度与现代交通方式高度不适应;更重要的是,大栅栏现状未实现历版规划设想的干路通达成网(现行控规规划大栅栏地区被两条城市主干路和两条城市次干路围合,内部除煤市街为次干路之外,其他道路均未达到支路级别),水煤电气热等管线覆盖比例低成为基础设施最大短板。

人

大栅栏是一个高密度、老龄化、低收入、弱势群体集聚的城市底层蜗居地

      大栅栏地区现状户籍人口5.6万人,常住人口3.6万人。常住人口密度286人/公顷,高于西城区平均水平;户籍人口密度444人/公顷,为西城区十五个街道之最。从人群内部分化特征来看,大栅栏地区是贫困者和弱势群体的聚居地,残疾人、低保户、两劳释放人员数量庞大,现状残疾人约2000多人,低保保障人口1162人,此外,60岁以上老人中有868名空巢老人,贫弱交加和未富先老特征在老城区诸多街道中尤为突出。在城市迅速发展的过程中,有能力实现阶级跃升的原住民大部分选择了离开,留下大量老、弱、残、贫弱势群体,同时吸引了一批被低成本居住和方便的通勤所吸引的流动人口,自然的衰老与逆向的筛选相互叠加,剥夺了这一地区通过人力资本积累自主改善的可能性。

地

违规居改商现象突出,文化设施和开放空间严重不足

      对比现状实际用途、登记属性和规划用途三张图,可以戏剧性地折射出宏观管控和微观实施之间存在的错位和差距,最显著的差异有两点:一是在实施过程中,由于拆迁成本高,规划的公共开敞空间、开放绿地和水域没有得到实施,很多居民不得不选择到天安门广场和国家大剧院日常休闲;二是在土地登记属性之外,现状自发衍生出大量规划外商服功能用地,未来亟待以规范化的制度为土地用途的兼容利用或合法变更开拓渠道。

房

与市场脱节的低成本住房滋生愈演愈烈的违建加建,居住品质每况愈下

       大栅栏地区长期平面方向填充式扩张导致高密度、低容积率、多违建的空间特征,部分居民的人均居住面积不足5平方米,不具备厨房和卫浴,基本人居需求无法得到满足。与此同时,这一地区75%的房屋为直管公房或单位公房,公共住房的管理体制抑制了住房的价值变现,低廉的租金和不完整的产权导致政府和居民均无法提取土地增值收益,公房的长期维护和升级改造无以为继。在此状况下,大栅栏演化为距离天安门最近的一处棚户区,其恶劣的居住条件尖锐地拷问着大国首都的治理水平和治理能力现代化。

业

旅游、商业相关业态数量众多,但品质较低亟待转型,居住配套相对缺乏,文化功能退化严重

       作为吸引天安门观光客的最近距离目的地,大栅栏成为满足游客低价餐饮、低价住宿和购买廉价纪念品的理想场所。据调查,天安门每日平时接待游客量约4万人到7万人,节假日可以达到每日50万人,而这其中的近一半会分流到前门与大栅栏地区。此外,北京城市旅游观光一线与二线2条,都经过前门与天安门地区。在此影响下,如今的大栅栏已成为廉价旅游商品集散地,且出现了低端产业对高端产业的挤出效应。据分析,小规模商业企业占到所有商业的90%以上,个体营业比重过半,“小本经营”和 “封闭式”特征明显,可以说,大栅栏整体的商业向单一化、低端化发展,传统的商务、政务、商业流的综合优势丧失。

      更令人担忧的是,大栅栏地区文化功能式微,仅存文化标签,没有衍生业态;而眼前最尴尬的是,大栅栏当前最有优势、未来最有升级潜力的职能,也是目前需要着力控制和调减的,即住宿餐饮代表的旅游业和批发零售代表的小商业。这其实是南城发展的一个寻常悖论,要关停的“优势”功能无法被替代和填补,如今的大栅栏依旧在保护恐慌和发展焦虑中徘徊。

点

服务于外来消费群体的经营性设施存在低质重复,服务于本地居民的服务性设施存在覆盖不足

      从空间覆盖水平来看,一些设施存在配套不足,如社区文化设施、教育设施、体育设施、停车场和单车停放点、绿地广场、应急避难场所等。

      从设施服务人口来看,餐饮设施覆盖完善,以面向游客为主;康体娱乐设施中时尚型娱乐设施明显较少,主要面向居民,整体上夜生活便利性较好,局部地区有待改善。
从商业设施分布密度来看,不计刚刚建设尚未完成招商的北京坊,大栅栏地区已形成七个商服热点地区,分别是杨梅竹斜街、延寿街、琉璃厂东街、煤市街、前门大街、大栅栏街、前门西大街。

文

文物数量多,但价值发掘不足,未挂牌文物侵占和破坏严重

      根据文献资料和实地走访,将大栅栏地区现存的各类文化符号按照相关联的空间载体绘制成图,仍然能够发现一些鲜明的文化集群,如排子胡同一带的会馆文化圈、八大胡同一带的梨园文化圈、大栅栏街一带的老字号文化圈等。从文保单位(院落)产权的分布可以看出,公产、单位产院落分布占多半比例。经过统计,在文保单位(院落)统计的152个单元中,公产、单位产院落占多半比例,公产、单位产共计98个单元,占总数的64.5%。

      调研发现,尽管大栅栏历史积淀深厚,具有文化符号的空间载体数量众多,但价值发掘不足,未挂牌文物侵占和破坏严重。大量文保单位现状用地功能为居住或商业,甚至圈为私人使用,维护不当,十分令人惋惜。

貌

街面上墙、线、箱、绿、雕等品质尚可,背街小巷和居民院内杂乱无章问题亟待解决

      在研究的114个评估单元中,风貌品质好的胡同为10条,占8.8%;风貌品质中等的95条,占81.6%;风貌品质差的11条,占9.6%。总体来看,大栅栏地区大部分街巷风貌品质为中等,风貌品质为好的街巷较少,部分街巷问题较大;另外,公共领域和私人领域治理的错位,也反映出居民无力自治和产权局限削弱公共治理能力的无奈现实。

      大栅栏是北京老城历史文化保护街区的典型代表,上述诊断结论仅仅是当前已经浮出水面的外在表象,而究其深层根源,大栅栏现实的治理困境具体可归结为陈陈相因、相互交错影响的十个现实问题:一是产权复杂,维护主体责任不清;二是违建丛生,公共边界屡被侵占;三是文保严格,街区生态陷入断层;四是社区贫困,在地居民无力自持;五是政府负债,实施资金捉襟见肘;六是官民博弈,人口疏解如入泥潭;七是转型受困,功能跃升缺乏动力;八是转商受阻,院落升级中途搁浅;九是转性受制,用途变更架空蓝图;十是统筹困难,片段治理止于表层。

      老城历史文化街区规划实施要直面老问题、迎接新突破,关键在于三方面:一是尽快出台公房管理和退出机制,破解产权和资金难题;二是尽快把工作重心从物质空间改造转移到城市贫困治理,着力恢复和提升街区社会生态系统,使当地居民有意愿、有能力建设和维护自己的社区,使更多的年轻人和高收入者回流到原生社区;三是系统升级街区服务管理水平,高配 “三大设施”(市政基础设施、公共服务设施、安全防护设施),并探索建立面向开放式街区的综合物业管理制度。

     在实施目标上,课题组将大栅栏地区目标定位为“有灵魂的首都胡同文化保护示范区、有温度的老城民生改善样板区、有品味的特色商业商务聚集区”,近期首先、也必须要落实的是“五个一定要”,即人口一定要疏解、违建一定要拆除、设施一定要改善、文脉一定要延续、管理一定要统筹。在实施时序上应体现“安居、乐居、宜居”三个需求层次,当务之急是先使大栅栏成为一个功能完备的自持型、自治型社区,让老百姓过上有独立厨房、有独立厕所“有尊严”的现代化安居生活。

      2017年11月28日,北京大栅栏投资有限责任公司组织、大栅栏琉璃厂建设指挥部主持召开了《大栅栏地区城市更新研究》课题专家评审会,专家组评价指出:“作为新总规指导下第一个街区层面城市更新研究,课题研究过程充分体现了问题导向、实施导向、治理导向……”本课题的意义已经不仅限于完成一个街区的现状调研,而是基于街区诊断的思维对老城更新和城市体检工作产生印证和借鉴。

    未来规划实施工作还要继续贯彻中央精神,“坚定不移疏解非首都功能,突出把握首都发展、减量集约、创新驱动、改善民生的要求”。同时,也要深入领会市领导“聚焦申遗、聚焦文化、聚焦民生”的思路,在大栅栏的具体实践中不断反思、不断深化、不断凝练,切实做到创新更新路径、改革实施模式。
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